Le pari de la transformation numérique de l’Etat

Quels enseignements de l’expérience ibéro-américaine pour la réforme de la fonction publique française ?

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Feb 23, 2018
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Les objectifs sont fixés et le ton est donné. En France, le premier ministre, Edouard Philippe, a de nouveau ouvert le chantier de la modernisation de l’état en annonçant une importante réforme de la fonction publique, correspondant à la promesse électorale du président Emmanuel Macron de rationaliser les dépenses publiques. Cette démarche s’inscrit dans le contexte de la refonte de l’action publique à l’horizon 2022, une initiative portée en tandem depuis octobre 2017 par le ministre de l’Action et des comptes publics, Gérald Darmanin, et le secrétaire d'État chargé du Numérique, Mounir Mahjoubi. 

Poster image: http://www.gouvernement.fr/

La transformation de l’action publique

S’agit-il d’une énième réforme de la fonction publique visant à réduire les dépenses publiques, « dépenser moins et dépenser mieux, » ou d’une transformation plus profonde de l’action publique visant à repenser les services publics ? Quels enseignements la France peut-elle tirer de l’expérience récente de pays ayant engagé des réformes similaires ?

Le programme ambitieux du gouvernement français donne la priorité à la transformation numérique de l’administration, avec l’objectif de dématérialiser les procédures administratives et de rendre la totalité des services publics accessibles en ligne, y compris via téléphone mobile. Avec FranceConnect, il s’agit « d’accélérer la transformation numérique des administrations ».

Plus que jamais, les administrations doivent s’adapter aux exigences de sociétés en perpétuelle mutation et de répondre aux impatiences de citoyens numériques. L’écrivain uruguayen Mario Benedetti nous rappelait d’ailleurs « qu’alors qu’on croyait avoir toutes les réponses, d’un coup, toutes les questions changèrent. » 

Simplifier les démarches administratives et dématérialiser les services publics

Les pays ibéro-américains peuvent apporter des éclairages utiles. Il y a de cela près d’une décennie, l’Espagne et le Portugal ont mis en œuvre une refonte importante de leurs administrations publiques visant à réduire les dépenses publiques et rationaliser la fonction publique, face à l’explosion de leurs dettes publiques. Sous perfusion de la Troïka, le Portugal a suivi le régime le plus draconien. Impulsées depuis le premier ministère avec l’appui d’une agence spécialisée de modernisation administrative, ces réformes ont fortement misé sur les solutions numériques pour simplifier les démarches administratives et dématérialiser les services publics. 

IMSS Digital

Les économies émergentes de l’Amérique latine ont également engagé d’importantes refontes de leurs administrations publiques visant à maitriser leurs dépenses publiques, améliorer la qualité de leurs services publiques et renforcer leur compétitivité économique en simplifiant les procédures administratives. Souvent, elles visent également à réduire la corruption dite « bureaucratique » qui trop souvent caractérise les interactions des citoyens avec l’administration pour l’obtention d’un permis ou d’un certificat, ce qu’au Brésil on appelle pudiquement le « coût Brésil ». En 2017, le président Michel Temer a installé une commission nationale de « débureaucratisation » au Brésil, alors qu’en Argentine le président Mauricio Macri a décrété en janvier 2018 un ambitieux programme de « débureaucratisation » de l’administration fédérale.

De ces expériences se dégagent quatre enseignements. Tout d’abord, l’importance de maîtriser l’irruption du numérique dans la gestion publique et le fonctionnement des services publics. Il s’agit d’établir une gouvernance forte et des priorités claires pour le gouvernement numérique, combinant un pilotage des politiques publiques et une capacité de mise en œuvre des chantiers de modernisation. C’est le cas du Portugal, par exemple, où la transformation numérique de l’Etat est pilotée par le premier ministère, avec l’appui du bras opérationnel d’une agence de modernisation administrative. Cette gouvernance permet de combiner le soutien politique nécessaire pour impulser ces reformes transversales, avec la capacité technique suffisante pour les mettre en œuvre.

Les solutions numériques de simplification, digitalisation et dématérialisation des services publiques se trouvent au cœur de ces efforts. Le Mexique, par exemple, a créé un portail intégré pour faciliter l’accès des usagers aux services publics gob.mx. Comme la France, de nombreux pays latino-américains se sont compromis à dématérialiser les services publics. Elu en 2015, le nouveau président uruguayen Tabaré Vázquez s’est engagé à permettre l’accès en ligne à 100% des démarches administratives, un engagement porté par la puissante agence uruguayenne du gouvernement numérique. Plus récemment, au Chili, qui dispose d’un portail intégré des services publics ChileAtiende depuis 2013, le nouveau président Sebastián Piñera élu en décembre 2017 quant à lui se concentre sur l’allègement les formalités administratives des entreprises. 

Mexico Digital

De nombreux défis à relever

Par ailleurs, un défi particulièrement difficile à résoudre concerne l’ouverture des données et le partage de l’information entre les mêmes administrations publiques, jalouses de leurs périmètres de pouvoir et souvent fonctionnant en silos étanches. Ce trait caractéristique des bureaucraties rend particulièrement difficile d’atteindre l’objectif que le gouvernement Edouard Philippe s’est fixé concernant la mise en œuvre du principe du « dites-le nous une fois » par lequel l’État s’engage à ne solliciter qu’une seule fois une information des citoyens. Ce nouveau principe directeur de la conduite administrative a d’ailleurs été endossé par l’Union européenne lors du sommet numérique à Tallinn en Estonie en octobre dernier. Or, celui-ci requiert l’interopérabilité entre les différents systèmes de gestion de l’information de la myriade d’entités publiques

Vive Digital Colombia

Un troisième enseignement, comme en Espagne et au Portugal, est que, si les préoccupations budgétaires et la réduction du nombre de fonctionnaires ont parfois impulsé les mesures initiales, elles ont progressivement laissé la place à d’autres priorités liées à l’amélioration de la qualité des services publics et la satisfaction des usagers. En France, l’objectif assumé par le gouvernement  est une réduction des dépenses publiques de 3% du PIB d’ici 2022, soit plus de 60 milliards d’euros. Cependant, la volonté de rationalisation budgétaire, bien qu’importante pour impulser la transformation numérique de l’État, n’est cependant pas suffisante et doit s’accompagner d’une amélioration tangible des services publics. Pour Graça Fonseca, la secrétaire d’État pour la Modernisation administrative du Portugal, « les citoyens, en tant qu’usagers, doivent s’approprier et exiger la modernisation de la fonction publique ; cela n’est possible que s’ils en perçoivent les bénéfices tangibles dans leur vie quotidienne ». 

« Moderniser les outils de gestion afin que l’Etat soit au service des citoyens et non l’inverse »

Un dernier enseignement de l’expérience ibéro-américaine concerne l’importance de l’innovation sociale et l’inclusion digitale. Il s’agit d’encourager la citoyenneté numérique qui d’elle-même exigera plus de services publics en ligne. Ceci implique facilite l’accès, promouvoir l’usage des services publics en ligne conçus d’une manière intuitive. Ceci passe également par un renforcement des compétences numériques de la fonction publique et de la capacité d’écoute des administrations publiques. Les incubateurs d’innovation citoyenne, tels que des start-up d’État en France, ou les laboratoires d’innovation sociale en Uruguay et au Mexique, sont des instruments importants de cocréation entres les citoyens et les administrations.

Agenda Uruguay Digital

Au-delà des solutions numériques, il s’agit de changer les mentalités et les comportements dans la fonction publique afin de privilégier la vocation de service et la confiance en l’administration. Cela requiert une révolution copernicienne dans la relation entre usagers et administrations, repenser le profil des fonctionnaires et moderniser les outils de gestion afin que l’Etat soit au service des citoyens et non l’inverse comme trop souvent.

Cette « grande transformation » de l’Etat requiert, in fine, de rapprocher les administrations des citoyens en exploitant davantage le « nouvel or noir » que sont les données de masse, l’intelligence artificielle et les sciences du comportement pour un État plus intelligent, ou smart government pour les anglo-saxons. L’optimisation de l’usage des données permettra aussi aux administrations de rendre compte de leur action de manière plus transparente. Le recours à des indicateurs de résultat s’est généralisé en Amérique latine, notamment au Chili qui depuis janvier 2018 compte aussi avec un baromètre en ligne de satisfaction des services publics.

Ouverture des données publiques

L’expérience de ces pays souligne le besoin de renforcer les compétences numériques dans la fonction publique, tant leur sensibilisation au potentiel des solutions digitales que leur capacité de les mettre en œuvre. Il s’agit là du principal défi de la transformation numérique de l’État, dans un marché où la concurrence avec le secteur privé est particulièrement féroce et inégale. En d’autres termes, même dans le monde numérique, l’humain prime.   

OECD Going Digital


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Carlos Santiso

Division Chief, Innovation in Citizen Services, Inter-American Development Bank

Carlos Santiso has a long career working on improving lives in fragile states and emerging economies in Africa and the Americas by furthering democracy, strengthening governance and fighting corruption. In the past two decades, he has worked in over two dozen countries in various capacities in multilateral development banks, bilateral aid agencies, and policy think tanks. He currently heads the Innovation for Citizen Services division of the Inter-American Development, which he joined in 2011 to manage the Institutional Capacity of the State Division. He previously served as the sector manager for governance at the African Development Bank between 2007 and 2011, as governance adviser to the British government aid agency between 2002 and 2007 and as senior operations officer at the International Institute for Democracy and Electoral Assistance between 1996 and 2000. He started his career as an adviser at the French Prime Minister’s Office between 1995 and 1996. He is a founding member of the board of adviser of the Centre for Democratic Governance in Burkina Faso. Carlos holds Ph.D. in comparative political economy from Johns Hopkins University (2006), a master in international economic policy from Columbia University (1995) and a master in public policy from the Institut d’Etudes Politiques of Paris (1993). He has written extensively on democracy and governance and aid.

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